近期，世卫组织发出新倡议，敦促各国通过征收健康税，到2035年将烟草、酒精和含糖饮料的实际价格提高至少50%，旨在遏制慢性病并创造重要的公共收入。世卫组织将此称之为“3by35”倡议（到2035年落实3项健康税），并称，卫生系统正面临非传染性疾病增加、发展援助缩减和公共债务攀升带来的巨大压力，而通过征收健康税，各国可以加强国内融资，更好实现健康目标。
税价策略一直是控制乃至抑制不健康产品消费的重要政策，其原理在于，通过提高特定产品的税收，拉高该产品价格，进而抑制消费行为。世卫指，烟草、酒精和含糖饮料的消费在助长非传染性疾病流行。心脏病、癌症和糖尿病等非传染性疾病占全球死亡总数的75%以上，报告显示，将这些产品的价格一次性提高50%，可在未来50年内避免5000万例过早死亡。
现今，全球已有多国制定了以减少消费、促进健康为目的的税收政策，不乏发展中国家。多年来，世界卫生组织多次推荐各国对烟酒及含糖饮料征税。其中，烟草税是2005年烟草控制框架公约的核心举措之一，得到大面积推广。另据世卫组织统计，截至2024年2月，已有115个世卫组织会员国在全国范围内对含糖饮料征税。
小朋友在山东省枣庄市薛城区一家超市选购饮料。新华社发
倡议提出时，正值全球公共卫生筹资危机
“健康税”也在逐步进入中国决策视野。2019年，国务院发布的《健康中国行动（2019—2030年）》提出戒烟限酒、控制添加糖的摄入量、成人脂肪供能比下降等目标。文件中特别提出，研究推进采取税收、价格调节等综合手段，提高控烟成效。2022年财政部发布电子烟征收消费税的公告中也明确：更好发挥消费税引导健康消费的作用对电子烟征收消费税。
“3by35”倡议提出时，正值全球公共卫生筹资危机。随着各国，特别是美国在国际公共卫生项目上的捐助大幅减少，如何为全球特别是中低收入国家筹集购买药品、接种疫苗、运转疾控系统的费用成为当务之急。当国际资金紧张时，世卫组织开始呼吁各国挖掘国内的筹资潜力，减少对外部援助的依赖，并应对日益增长的健康需求。
世卫组织表示，“3by35”倡议旨在重振健康税，使其成为减少有害消费、拯救生命和创造重要公共收入的有力工具。通过精心设计且有效执行的税收政策，各国可以调动大量国内资源、促进公共卫生。最近的一项分析表明，一次性增税足以使价格上涨50%，可以在五年内在全球范围内创造高达3.7万亿美元的新收入，即平均每年7400亿美元，相当于全球GDP的0.75%。
从国内和国际经验看，恰当的税价措施，确实可以起到抑制不健康产品消费且提高政府税收的效果。墨西哥糖税实施两年以后，征税饮料消费平均减少了7.6%，而未征税饮料消费则增加了2.1%；葡萄牙的相关政策促使含糖量更低的饮料销量增加60%以上。一些地区的糖税政策还产生了额外效果。美国费城实施的饮料消费税不仅引起了征税地区饮料价格上涨，还拉高了未实施饮料税的相邻地区的饮料价格。在英国，为期两年的糖税法过渡期内，大部分厂商调整了饮料含糖量，使之降低10%。也因此，世卫组织2016年发布报告建议，将含糖饮料零售价提高至少20%，以减少消费。
此次倡议的三个税种中，中国已经对烟和酒开征消费税，含糖饮料税尚只在学术层面有所讨论。事实上，要想取得“寓禁于征”的效果，需要完备的税收政策，否则提价部分很可能被相关行业自行吸收，并随时间稀释，起不到抑制不健康产品消费的效果。2015年中国曾提高烟草消费税，并在当年取得了良好的效果，但近几年的控烟效果已经被稀释。与此同时，酒类消费税的限酒效果一直存疑。
石家庄市赞皇县一家酒厂内拍摄的一款白酒。新华社发
中国当前正值消费税改革的窗口期
中国当前正值消费税改革的窗口期，业内期待结合新一轮财税体制改革契机，提高消费税的健康引导效果。不过，在其他税源不稳、土地财政萎靡的背景下，地方愈发依赖与烟草有关的消费税和企业所得税等相对稳定的税收，如何在提高税收的同时，避免地方政府鼓励不健康产品销售成为当下需要直面的课题。例如，针对“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”的改革目标，多位业内专家就提醒，烟、酒等产品需要审慎采取此类措施。（详见《万亿消费税改革如何兼顾健康目标？学者建言规划“健康税”
》）
目前消费税大多在生产（进口）环节征收，后移则是转向批发或零售环节征收，有观点认为，后移征收环节并下划地方，可以促使地方政府更重视消费，引导改善消费和营商环境并扩充财源。对外经贸大学教授郑榕此前接受南都记者采访时表示，在生产环节征收烟草消费税，意味着地方只要拥有烟草生产配额就能获得相应的地方税收收入，而后移至批发和销售环节，地方则不需要拥有烟厂和相应的生产配额，而只需要卖出更多卷烟即可征得更多税收。这种情况下，地方政府不仅更有意愿销售卷烟，推动控烟和无烟立法的意愿也会更低。“这对未来控烟工作会带来巨大的挑战，”她说，“只要消费税跟地方政府收入挂钩，就一定会采取各种行政措施干扰控烟和定价执行。”
东吴证券去年发布研报分析显示，白酒消费税征收后移的操作难度主要在于：1）纳税主体增加导致征管工作量大幅增加。2）监管跟踪难度加大。流通环节征收消费税，需要对销售流转进行准确记录和监控核查。考虑到白酒批发商分布广泛，并且大量终端及消费者没有索要发票的习惯，这就使得批发环节存在流水瞒报空间，监管、核查难度较大。3）财税转移支付较为复杂。考虑龙头酒企大多是当地政府的核心税源，若改为消费地征收，财政转移支付如何平衡，将较为复杂。
需要注意的是，考虑到酒类行业市场竞争激烈、产销环节复杂，目前讨论较多的是，征收环节后移对酒类产业生产经营策略的影响。对健康政策的影响鲜有讨论。
而就开征含糖饮料税的问题，多位受访专家都持审慎态度。浙江大学中国农村发展研究院求是讲席教授陈志钢此前接受南都记者采访时表示，国内有关糖税的研究尚处于起步阶段，而推行糖税亦需要大量铺垫工作。包括，各类消费者对糖税的接受度如何？在哪个环节、以何种税率征收，才能起到抑制高糖消费的作用？在财税体制改革的大背景下，政府以何目的开征新税？还需要配套哪些非价格政策？“税收这个议题在国内没有被广泛讨论，且国内税收负担已经比较高，开设新税种对公众也是挑战。假如真的要实践糖税政策，肯定要从试点做起，摸索经验。引入一个新的税种，肯定要国家公共机构做充分的解释，不能简单的推进。”陈志钢说，“公众的沟通特别重要。”
世卫组织提到，“3by35”倡议的一个关键行动就是建立承诺和伙伴关系——通过包容性对话与合作，该倡议寻求转变公众和政治观念，促进跨部门联盟，加强民间社会在倡导可持续卫生融资方面的作用。需要加强多部门联盟，动员财政部、卫生部、议员、民间社会和研究人员参与制定和执行有效的政策。
采写：南都记者宋承翰发自北京
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